董登新:“五險三金”整合的政策邏輯

董登新 原創 | 2019-07-11 07:22 | 收藏 | 投票
關鍵字:社保改革 社保降費 

 

“五險三金”整合的政策邏輯

(2012.4——2019.7)

武漢科技大學金融證券研究所所長 董登新教授

(中國養老金融50人論壇核心成員)

開頭語:社保降費是歷史機遇,也是現實考驗。我國8個繳費型社會保障制度,已到了不得不作出重大調整與改變的時候!

眾所周知,我國繳費型社會保障制度大體有8個,人們俗稱“五險三金”,其中,“五險”是指社會保險,包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險,它們屬于第一支柱,既是基本保障,也是底線保障;“三金”包括住房公積金、企業年金、職業年金,它們屬于第二支柱,是補充保障,是基本保障之外的附加保障。這八個制度的總繳費,構成了用人單位與個人的社會保障總負擔。

一直以來,“五險三金”疊加的、畸高的名義總繳費率,不僅嚇壞了不少民營企業和中小企業,同時也加大了守法經營企業的勞工成本和心理負擔。依法完全繳費吧,企業確實吃不消;完全不繳費吧,于法于理又說不過去,于是不少中小企業“自我降費”:不繳費或是少繳費。這是制度擴面的尷尬,也是企業守法的糾結。

為了簡化社保繳費制度,并有效降低企業繳費負擔,我在國內首提“五險三金”整合的政策建議,將“五險三金”整合為“三險一金”,將8個制度整合為4個制度,不過,這一政策主張的提出,也經歷了一個不斷完善的思考過程。

在2015年前,我國繳費型社會保障制度只有“五險兩金”,職業年金尚未推出。在這一階段,我的注意力主要放在“兩金”整合上,但“五險”整合尚未形成完整思路。

因為研究美國證券市場的特殊原因,2002年我開始系統研究美國社會保障制度及養老金問題,近20年來我和我的研究生一直堅守這一研究方向,對美國社會保障及私人養老金的研究有了更深入的理解和感悟。其中,最深的感悟有兩個:第一,美國資本市場與私人養老金有著千絲萬縷的聯系,二者相互依存、不可分割;第二,美國政府十分重視社會保障資源的制度整合(Integration),并將稅收遞延的優惠政策精確運用到極致。

為此,我在國內提出了“用養老金思想改造中國股市”的政策主張,同時我也逐漸形成了對我國社會保障資源進行制度“整合”的系列思考,并最終提出了將“五險三金”整合為“三險一金”的政策主張。

2012年4月,我在北京參加一次有關住房公積金制度改革的專家咨詢會,會上有專家明確主張廢除住房公積金制度,理由是它已完成了“房改”賦予的歷史使命,應該退出歷史舞臺。而我則主張保留住房公積金這一珍貴的“制度遺產”并加以改造,讓它重新煥發青春活力。在會上我提出了我的看法:住房公積金制度經過十年房地產大開發,它已具備強大的群眾基礎和社會知名度,而且這一制度的覆蓋面、普及性非常好,廢除它十分可惜。相比之下,與它同時誕生的企業年金卻徒有虛名、形同虛設、發展嚴重滯后,幾乎沒有多少人知道它,更沒有多少人擁有它,但企業年金與住房公積金同屬第二支柱的補充保障制度,完全可以將二者合并。因為住房公積金原本擁有住房保障與補充養老雙重功能,只是法律沒有解釋:為什么住房公積金賬戶結余只能退休才能提空?事實上,在國外,自有產權房也是具有補充養老功能的,它可以通過出租、賣掉或是反向抵押來達到“以房養老”的目的。

此次會議結束后,我又反復思考了住房公積金與企業年金合并的必要性和可行性,并給《中國社會保障》雜志寫了一篇專稿《合并住房公積金與企業年金,高起點打造中國版401(k)》。只可惜,雜志編輯認為文章想法太大膽、太敏感,不適合刊載!

整好時隔一年后,2013年4月,我受邀在深圳參加“住房公積金制度定位”專家咨詢會議,在這次會議上,我將住房公積金與企業年合并的思路作了更清晰的表述,只是在名稱上做了一些調整,我建議將住房公積金與企業年金合并為“強制公積金”,簡稱“強積金”,并以全國各地的住房公積金中心的數百個網點作為經辦和管理機構,并能充分利用其現有的訓練有素的4萬從業人員。這既是制度資源,也是制度財富,而不是制度包袱。

在會議上,我強調指出:“兩金”同時并存,既加大企業繳費負擔,又是兩個兩極分化的雙重疊加,兩金合并迫在眉睫、刻不容緩。同時,我主張應將住房公積金定位為雙重功能:住房保障與補充養老。更何況美國的401(k)也提供首套房貸款支持,很顯然,這也為我的“兩金合并”、“功能雜交”提供了國外實踐經驗支撐。

事實上,在“五險三金”8個制度中,唯有企業年金是自愿實施的,而其他7個制度都是強制推行的。當企業上繳了名義費率畸高的“五險”及住房公積金后,大多不可能再自愿上繳企業年金,很顯然,在“五險三金”中,唯有企業年金是制度拋棄的,也是企業可以公開抵制的。這既是制度設計的不公平、不合理,也是企業年金制度形同虛設的重要原因。

此次會議后,我又重新完善思路并撰寫題為《將住房公積金與企業年金合并為強制公積金》的文章,并投稿給國務院《管理世界》雜志,3個月無音訊;之后我又投稿給國家發改委《宏觀經濟管理》雜志,我與編輯部負責人聯系過,他說再看看,結果也沒有刊載。

2015年1月,國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》,實行機關事業單位養老金并軌,建立職業年金制度。這是一個重大消息,它標志著中國基本養老保險制度“擴面”又取得巨大進展,然而,在企業年金之外,我們又整出一個新制度“職業年金”,它與企業年金大不相同:職業年金不僅是強制的,而且繳費率也是固定的,這意味著所有機關事業單位職工退休金均由兩部分構成:基本養老保險+職業年金,而大多數企業職工退休金卻只有基本養老保險,因為他們沒有企業年金。這又形成了新的制度不公平,機關事業單位與企業職工的養老保障制度,從原先的舊“雙軌制”又走向了另一個新“雙軌制”。

更何況,職業年金又將參加者區分了兩類人群,并制定了兩類賬戶管理模式:對于財政預算全額撥款的單位,職業年金單位繳費是空賬,采用記賬利率計息;而非財政全額撥款的單位,單位繳費則是實賬積累,并可進行投資運營。這使得職業年金制度內部也呈現了“雙軌制”管理模式。

如此一來,社會保障第二支柱不僅變成了“三金”并存,而且企業年金與職業年金的制度設計呈現了明顯的“雙軌制”,為此,我又進一步提出了“三金合并”的觀點,并撰寫了《建議將三金合并為強制公積金》的文章,之后我再次投稿給《中國社會保障》雜志,但一直沒有結果。

這是我首次完整地提出“三金合一”的政策主張。“三金合一”的直接目的,就是簡化制度、公平制度,實質性地減輕用人單位的繳費負擔,并實行統一簡化、全員覆蓋的準強制補充保障制度,進而做實、做大、做強第二支柱補充保障制度。

2015年4月,國務院發布《機關事業單位職業年金辦法》。2015年11月,國務院發布《住房公積金管理條例》(修訂稿征求意見)。2016年3月兩會期間,國務院統一布署全國各地“五險一金降費”工作。2016年6月,人社部先后發布《企業年金規定》(修訂稿征求意見)及《職業年金基金管理暫行辦法》(征求意見)。

其間我還意外地收到了國務院法制辦公室打給我的電話,他們希望我關注企業年金和職業年金管理辦法修訂,最好能提出書面建議。我認為,這是一次難得的制度整合機會,是重大契機,為此,我撰寫了書面提案《將三金合并為強制公積金的建議》,并分別提交給了國家住建部住房公積金司、人社部法規處、國務院法制辦。根據郵件回復,他們都應該是收到了我的建議稿。我希望有國務院出面跨部門進行制度整合與頂層設計,這樣會減少阻力!

自2016年5月1日起,國務院全面實施“社保降費”新政,我開始思考“五險三金”整合的重要性和急迫性。2016年6月9日,我在新浪博客、搜狐博客及騰訊公眾微信平臺上同時發表了我的文章《建議將五險三金合并為三險一金》,許多網絡媒體進行了轉載和討論。這是我在國內首次提出“將五險三金整合為三險一金”的政策主張。

其實,我提出“五險三金”整合的政策主張,最初的想法很直白:借助社保降費之歷史機遇,整合并簡化整個社會保障制度,將8個繁瑣的制度簡化為4個制度,將“五險三金”整合為“三險一金”,做實做大第二支柱;同時降低勞工名義成本,減輕企業心理負擔和繳費壓力。事實上,歐美國家主流的社會保險大多只有三個,即基本養老保險、基本醫療保險、失業保險,他們較少單設工傷保險和生育保險。更何況,工傷保險和生育保險只是雇主繳費(雇員不用繳費),費率水平很低,而且二者均有住院支付,與醫保支付緊密相關,因此,完全可以將生育保險與工傷保險這兩個“小險種”并入基本醫療保險之中,這樣,既可以降低行政管理成本,又可以減輕企業參保與繳費的心理負擔壓力。

2016年7月1日,我又在新浪博客、搜狐博客及騰訊公眾微信平臺上同時發表了另一篇文章《建議將“三金”合并為“強制公積金”》。

2016年11月,由社會科學文獻出版社出版的《中國養老金融發展報告》(藍皮書),首次將我撰寫的“三金合一”的文章完整的收錄其中,并在本書的摘要部分(序言)特別提到了“三金合一”的政策主張。

2016年12月,《金融博覽(財富)雜志刊發了我的特約稿《社會保障資源的制度整合與改造——建議將“五險三金”合并為“三險一金”》。

2017年1月,國務院辦公廳發布《關于印發生育保險和職工基本醫療保險合并實施試點方案的通知》,2017年6月生育保險并入醫療保險的改革試點正式啟動。由此可見,我的政策主張與國務院改革大方向是一致的。

2017年2月10日,華夏時報刊載了對我的專訪文章,標題是:《兩險合并后,專家建議進一步整合為“三險一金”》,我首次主張將單位職工基本養老保險總費率(28%)降至與靈活就業人員總費率(20%)保持一致,也就是要將用人單位繳費率統一降至12%。

2017年7月7日,我在搜狐、新浪等媒體發表了文章《社保降費是養老金改革的最佳時機——建議將“五險三金”整合為“三險一金”》,文章進一步闡述了將“五險”整合為“三險”,將“三金”整合為“一金”的政策依據和理由。

2017年7月8日,華夏時報刊發對我的再次專訪文章,標題是:《社保降費降到沒空間 “五險三金”面臨制度重整》。

2018年4月28日,我在搜狐、新浪、今日頭條、第一財經等媒體發表了文章《社保“五險三金”整合機不可失》,副標題:社保降費與機構改革是重大歷史機遇,文章再次詳細闡述了“五險三金”整合的系統工程,并首次完整論述了將職工基本養老保險用人單位繳費分步降至12%的理由和根據:第一,靈活就業人員基本養老保險總費率為20%,按照國際慣例,單位職工基本養老保險總費率也應該與之保持統一,即用人單位繳費率應降至12%,總計降低8個百分點;第二,職業年金與企業年金最高總費率均為12%,住房公積金用人單位最高繳費率也是12%,如果將“三金合一”之后的強制公積金單位繳費最低標準固定為8%,則正好等于職工基本養老保險單位繳費率下降的8個百分點,并將這8個百分點的降費轉移至“三金合一”之后的強制公積金,充當單位繳費,而強制公積金職工繳費則另外按4%計入,這樣,可以保證強制公積金總繳費率為12%。

2018年9月27日,第一財經日報發表了我的特約稿文章《建議企業社保繳費 降低8個百分點》。這篇采訪中提到的降低8個百分點,是指職工基本養老保險單位繳費總計降低8個百分點,即從20%降至12%。

2018年第12期《中國社會保障》雜志發表了我的文章《完善養老保障體系的路徑與措施》,其中完整表述了我的“三金合一”的政策主張,這是中國社會保障雜志首次刊發我的“三金合一”的文章。

2019年3月25日,國務院正式發布《關于全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施的意見》,該意見明確規定:在2019年底之前必須將全國各地的生育保險正式并入醫保,將“五險”整合為“四險”。我認為,不久的將來再將工傷保險并入醫保,應該是大概率事件。這樣,“五險”也就變成了“三險”。

2019年政府工作報告出臺新政:職工基本養老保險單位繳費將再降3個百分點,降至16%,但目前仍有廣東省和浙江省將職工基本養老保險單位繳費統一為14%,而廈門市早已將單位繳費降至12%,成為全國單位繳費最低水平。由此可見,職工基本養老保險單位繳費統一降至12%,也應該是一個大概率事件。

2019年3月27日,第一財經日報發表了我的特約稿文章《社保降費倒逼“五險三金”整合》。這是我有關“五險三金”整合政策主張最完整的一次表述。我認為,社保降費倒逼“五險三金”整合,這是我國社會保障制度重新進行頂層設計的最佳歷史機遇;但“五險三金”整合是一個系統工程,它需要一系列配套改革:

第一,積極主動實施社保降費,同步降低社保替代率及財政負擔,還原第一支柱“;”或“底線保障”的制度本源。

第二,將“三金”合并為“強制公積金”,做實做大做強第二支柱補充保障制度,通過強制繳費、全員覆蓋,實行低繳費、廣覆蓋、縮小制度福利的兩極分化。

第三,鼓勵金融機構大力發展第三支柱個人養老金產品,教育并引導國民養老儲蓄——為養老而投資、為養老而理財,將私人養老金儲備做成家庭理財的重要選項。

第四,將男女法定退休年齡統一至60歲,既可部分對沖社保降費的收支壓力,又可迎合延遲退休年齡的國際大趨勢,進而解決勞動力短缺以及勞工成本上漲過快的問題。我國女特種工45歲退休,女工人50歲退休,女干部55歲退休,世界罕見,而歐美國家的男女退休年齡早已統一至65歲之上。更何況,我國城鄉居民男女退休年齡也已經統一到了60歲。

第五,加大國有資產劃轉充實社;鸬牧Χ,緩解社保降費的短期壓力,并盡快補償社保轉制成本,償還社保參保人“視同繳費”的歷史欠賬。

第六,全國稅務機構應盡早承擔起統一征繳社保費用的法定責任,這有利于社保擴面及繳費堵漏,并可將名義繳費率做成實際繳費率,全面做實社保繳費。

第七,職工基本養老保險應盡快從省級統籌切換到全國統籌,真正實現全國統收統支,即職工基本養老保險全體參保人,沒有地域和行業限制,在全國范圍內統一繳費基數,統一繳費比例,統一投資管理,統一退休金計算公式,每個參保人的繳費直接上繳給中央政府,每個參保人的退休金直接由中央政府支付,地方政府不干預、不插手職工基本養老保險基金的收付,這才是真正意義上的全國統籌,這也是歐美國家的慣例性做法。

最后結論:社保必須降費,但不能一降了之;社保降費是歷史機遇,但不能單兵突進,必須實施社保制度配套改革,這是一項系統工程,切不可頭痛醫頭、腳痛醫腳,更不可各自為政、分而治之。我們應將“五險三金”看作是整個社會保障體系的一個完整架構,通盤考慮,重新進行頂層設計,并作出科學決策。

個人簡介
董登新教授,武漢科技大學金融證券研究所所長,中國養老金融50人論壇核心成員。研究方向:養老金與資本市場。聯系:mypension@qq.com
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